Возможность № 212

Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» был принят Государственной думой 4 июля и одобрен Советом федерации 9 июля нынешнего года. Он пока еще не стал темой для широкого обсуждения, но уже вызывает большой оптимизм у тех, кто в нем упомянут.

Конфликт интересов

Председатель Общественной палаты города Иркутска Сергей Шишкин организовал вечером 17 ноября специальный семинар, посвященный разбору основных положений нового закона и разработке плана совместных действий Общественной палаты Иркутской области и Общественной палаты областного центра. Прежде чем перейти непосредственно к тексту закона, Сергей Иванович процитировал недавнее выступление президента РФ Владимира Путина, в котором тот потребовал создать такие условия, чтобы «коррупционеры, бюрократы, бракоделы и властные структуры» не чувствовали себя неприкосновенными. В словах «бракоделы» и «общественный контроль» Сергей Шишкин услышал отголоски хорошо знакомых советских времен, а в их сочетании увидел перспективу наведения порядка.

В соответствии с принятым законом общественный контроль регулируется федеральным законом № 212, законами субъектов федерации и документами муниципалитетов. При этом общественный контроль «в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи» прописан в отдельных законах. В вопросах контроля проведения выборов и референдумов ясности нет — этот закон данный вопрос не регулирует, и что там будет — неизвестно. Хорошо хотя бы то, что региональным властям запрещено принимать законы, ограничивающие работу общественного контроля.

Заранее напрягаться и думать, что вот сейчас-то мы сведем счеты со всеми бюрократами, казнокрадами и прочей сволочью (как раз в духе ранних советских времен) не стоит. Граждане, сказано в законе, «участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов», хотя многим явно хотелось бы сразу в качестве палачей. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, продолжает закон, «могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также… в других формах, предусмотренных настоящим федеральным законом». Как говорится в таких случаях, могут являться — а могут и не являться, причем второе намного вероятнее.

Потому что в каждом закон главное — это субъект, которому доверят реализацию положений закона. Все они перечислены в статье 9: «Субъектами общественного контроля являются: Общественная палата РФ; общественные палаты субъектов РФ; общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ». То есть все те, кто и раньше мог бы задавать вопросы потенциальным объектам общественных проверок — но почему-то никогда не задавали. Новый закон не ограничивается этим перечнем, вводя в список субъектов «общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля; иные организационные структуры общественного контроля».

В принципе дальше закон можно было не читать, потому что до сих пор не было слышно, чтобы орган, созданный — как Общественная палата Иркутской области — по распоряжению губернатора Иркутской области при участии депутатов Законодательного собрания, хоть в чем-нибудь противоречил тому, кто его сформировал. У юристов, как сказал позже Сергей Шишкин, есть такое понятие — конфликт интересов. То есть в том случае, если в рамках исполнения закона об общественном контроле некий общественный эксперт должен будет проверять орган, в котором он работает или работал в прошлом, возникает конфликт служебных обязанностей и общественных интересов — и такой человек просто обязан отказаться от участия в проверке. Об этом же говорится и в статье 6 закона № 212: одним из принципов общественного контроля является «самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

— Александр Битаров и его компания попали в очень странную ситуацию, — отметил председатель городской Общественной палаты Сергей Шишкин. — Сначала застройку запрещали, потом разрешили, потом опять запретили — ну так же нельзя. Сейчас Битаров подаст в суд на городские власти, чтобы вернуть хотя бы часть своих затрат, а это 800 млн рублей. И даже в случае частичного выигрыша расходы лягут тяжким грузом на городской бюджет. Если же вспомнить, что таких проблемных участков в городе более двадцати (эксперты строительной отрасли говорят о шестидесяти. — Авт.), то проблема очень острая, пострадать могут наши горожане.
 

Непригодный инструмент

Общественные палаты едва ли можно назвать самостоятельными и независимыми. Достаточно вспомнить, что, помимо порядка формирования, они работают в помещениях, предоставленных органами власти, а их аппарат и информационные ресурсы (там, где они есть) финансируются из бюджета, выделенного все теми же органами власти. Более того, чаще всего общественные палаты и формируются из отставных чиновников весьма высокого уровня — бывшие руководители советских и партийных органов, руководители крупнейших предприятий и научных учреждений, владельцы компаний и так далее. У некоторых все еще есть шанс на возвращение во власть — несколько членов Общественной палаты Иркутска, например, участвовали в выборах депутатов городской думы в качестве кандидатов и проявили в этом деле намного больше активности, чем на заседаниях комитетов общественного органа.

Можно ли всерьез надеяться, что общественный контроль с этой стороны будет хоть сколько-нибудь эффективным? Участники совещания, состоявшегося 17 ноября, уверены, что да. С точки зрения внешнего наблюдателя, есть ощущение, что нет. В качестве примера можно взять работу комиссий по противодействию коррупции, созданных в Общественной палате и в общественных советах при различных министерствах. Ни разу работа этих комиссий не привела к разоблачению коррупционеров, не было даже намека на какое-то неблагополучие. И это в Иркутской области, где в каждом правительстве, при каждом губернаторе случались увольнения «по утрате доверия», уголовные дела и другие скандалы. За последние несколько лет было несколько случаев, когда в Иркутской области были убиты активные общественники и журналисты — авторы разоблачительных публикаций. На членов Общественной палаты никто даже голос не повышал.

Еще один принцип осуществления общественного контроля декларирует «обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями… итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах». Всего лишь рассмотрение и учет – но не обязательное исполнение. Одна из участниц семинара-совещания обратила внимание на этот пункт, напомнив, что точно такой же необязательный характер носят рекомендации общественных слушаний по правилам землепользования и застройки в городах. Из-за этого чиновники и строители могут разрушать историческую среду и городские зеленые зоны как им заблагорассудится — и даже суд принимает их сторону, отметая общественное мнение как несущественное.

Общественные палаты, кстати сказать, ни разу не вмешались ни в один конфликт вокруг застройки — а их в Иркутске было более чем достаточно. Сергей Шишкин как раз обратил внимание на ситуацию с правилами землепользования и застройки в Иркутске и связанный с ними конфликт вокруг компании «Новый город».

— Александр Битаров и его компания попали в очень странную ситуацию, — отметил председатель городской Общественной палаты. — Сначала застройку запрещали, потом разрешили, потом опять запретили — ну так же нельзя. Сейчас Битаров подаст в суд на городские власти, чтобы вернуть хотя бы часть своих затрат, а это 800 млн рублей. И даже в случае частичного выигрыша расходы лягут тяжким грузом на городской бюджет. Если же вспомнить, что таких проблемных участков в городе более двадцати (эксперты строительной отрасли говорят о шестидесяти. — Авт.), то проблема очень острая, пострадать могут наши горожане.

И все-таки есть план

Сергей Шишкин привел и другой, вполне анекдотический пример. При введении в Братске института сити-менеджера участники так называемых общественных слушаний, собранных за пару часов до мероприятия из числа работников бюджетных организаций, большинством в 75 процентов высказались за создание этого поста. При этом участники опросов общественного мнения примерно в такой же пропорции были «против». Время показало, что сити-менеджер не дал Братску (как и другим городам) ничего, кроме проблем, скандалов и ненужных бюджетных расходов.

Общественные палаты, которые тогда промолчали и своим молчанием одобрили административную авантюру, остаются на своих местах и даже не считают нужным принять на себя часть ответственности за свое вредное бездействие. Может возникнуть вопрос: а что делали в то время журналисты? Журналисты предупреждали, что ни в одном городе России сити-менеджеры не принесли пользы, приводили примеры и факты — но им посоветовали заткнуться и не стоять на пути административной реформы.

Несмотря на все сомнения, участники семинара-совещания твердо верят в светлое будущее общественного контроля в Иркутской области. Как оказалось, в Общественной палате РФ еще в июле состоялся учредительный съезд «Российской ассоциации общественного контроля» (РАОК), был принят ее устав и избраны руководящие органы. При Общественной палате области было создано региональное отделение РАОК, о чем, впрочем, официальный сайт палаты глухо молчит. Люди, создавшие это отделение, полагают, что вскоре будет написана некая инструкция о том, как надлежит работать подразделениям РАОК, и на региональном уровне нет смысла принимать местные законы об общественном контроле. Другие участники совещания, видимо, усмотрели в этом заявлении попытку совсем уж узкой группы монополизировать функцию общественного контроля и заявили, что ассоциация сама по себе, а областной закон будет написан и внесен на рассмотрение Законодательного собрания в ближайшее время.

Уже в январе 2015 года предполагается проведение совместного пленарного заседания двух палат — областной и городской — чтобы обсудить проделанную работу. Учитывая, что палаты вряд ли станут мешать работать органам власти в период подготовки и принятия бюджетов, а после Нового года в нашей стране по традиции месяц никто толком не работает, заседание будет разве что об очередных планах. Сергей Шишкин, например, предлагает включить Общественную палату в Устав области, что значительно повысит ее статус и придаст общественному контролю больший вес.

— В правильных руках закон об общественном контроле — это доброе оружие, которое позволит власти не совершать ошибки, — подвел итог Сергей Шишкин.

Осталось найти правильные руки.

Борис Самойлов, «Байкальские вести»