Общественно-политическая газета Иркутской области
Выходит по понедельникам

Права регионов: на словах и на деле

09 декабря, 2013

 

Иркутская школа гражданских лидеров провела 1 декабря последнюю в 2013 году, шестую по счету, сессию, посвященную России в глобализирующемся мире. Участникам и экспертам школы было предложено рассмотреть внешнюю и миграционную политику, вызовы, стоящие перед страной, и возможные сценарии развития.


Мы в середине списка, и это хорошо

Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич — частый гость в Иркутске, и часть своих построений она сформировала именно на нашем материале. На шестой сессии ШГЛ она прочитала лекцию «От мнимой децентрализации — к реальной: возможности и риски». По оценке Натальи Зубаревич, современный мир характеризуется двумя параллельными процессами: глобализации и регионализации. То есть, с одной стороны, мир становится все более единым и доступным, с другой — регионы приобретают все больше самостоятельности и стремятся к ней более активно. Правда, в этом случае речь идет не о России. У нас, с одной стороны. экс-главный санитарный врач Геннадий Онищенко предписывал, в какой цвет красить стены в детских садах по всей стране, с другой — в результате монетизации льгот их финансирование было сброшено на регионы и даже в муниципалитеты.

Особенность нынешнего исторического периода в России — экономическая стагнация. В РФ динамика промышленного производства за первые восемь месяцев равна нулю (в Иркутской области — рост на 12 процентов), в то время как доходы всех бюджетов сократились, а расходы увеличились (наша область — на 14 процентов). Таков эффект так называемых майских указов президента, причем рост дефицита бюджетов (ничего иного не может быть, если расходы растут, а доходы снижаются) возник и начал нарастать именно с осени 2012 года, когда регионы начали эти указы исполнять.

— Мы все любим лозунг «вернем налоги в регионы», — напомнила Наталья Зубаревич, переходя к анализу возможностей и рисков децентрализации. — Иркутская область оставляет себе 74 процента, и ей вообще грех говорить, что налогов не хватает. Очень сильно обрезают Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, Москву, Татарстан и Московскую область. Объясняется это тем, что в федеральный бюджет идут налог на добычу полезных ископаемых (природная рента) и налог на добавленную стоимость (налог на конечное потребление) — три первых региона в списке дают 55 процентов всех поступлений в федеральный бюджет.

Душевые расходы бюджетов, если их представить в графическом выражении, показывают, что Иркутская область живет очень средне, а выделяются все те же автономии, Москва, Санкт-Петербург, Сахалин, Чечня и Татарстан. Все могло бы быть иначе, но прописанный в области бизнес занижает свою прибыль, что нетрудно сделать, если предприятие входит в консолидированную группу, — тогда вся прибыль и все убытки суммируются, на круг получается ноль, и бизнес с удовольствием ничего не платит. Этому законодательству способствовал бизнес, но часть ответственности за такое положение дел должны взять на себя депутаты Государственной думы от регионов и провинциальные власти, допустившие принятие такого законодательства.

Важным препятствием на пути децентрализации с ее безумным регламентированием всего и вся является нефтяная рента — огромные деньги, которые кто-то должен делить, и этот кто-то, естественно, центральная власть. Деньги делят, например, через субвенции — то есть выделение региону денег на исполнение федеральных полномочий. По оценке Натальи Зубаревич, регионы получают по честным и открытым схемам только 25 процентов трансфертов. Есть еще дотации на бюджетное выравнивание – здесь открыто и понятно поступает треть. Еще один вид помощи – субсидии: их в стране 300 видов, причем делят их десятки министерств.

— Хорошим губернатором сейчас считается тот, кто смог пройти десять дверей в Минфине, еще полсотни в других министерствах и смог выбить региону по максимуму, — пояснила Наталья Зубаревич. — Но если эта схема не будет сломана, то ничего хорошего нас не ждет. Суть проблемы в том, что в стране нужно создать нормальную распределительную систему.

 


Немаловажный вывод из последних десяти лет истории страны — межрегиональное неравенство снижалось. Если сравнивать безработицу, уровень зарплаты, доходы и так далее, то сверхцентрализация последних десяти лет добилась заметного снижения регионального неравенства, перераспределение позволило чуть-чуть приподнять самые отсталые и бедные регионы. Явным минусом централизации является непомерно большое количество чиновников.
 
 

Цена федерации

Структура федеральных трансфертов сразу дает понять, какой из регионов получает не по чину много. Татарстан, например, считается регионом-донором, но получает более трети бюджета в виде субсидии на выравнивание. Иркутская область на фоне других регионов не получает практически ничего, особенно если брать так называемые инвестиционные субсидии. Если сравнивать структуру расходов консолидированных бюджетов (то есть в сумме расходы областного и муниципальных бюджетов), то в среднем две трети — это на социальную сферу; в Иркутской области — 75 процентов. Есть регионы, где эта доля меньше средней по стране, — Чукотка, Хабаровская область, Калининградская область. Здесь речь идет уже о приоритетах региональных властей, которые вкладываются в инфраструктуру, в будущее развитие, — это как раз Калининград, Тюмень, Татарстан, Башкирия, Чукотка. Эти же регионы стараются экономить на социальной политике и ЖКХ, причем за Тюмень, Чукотку и другие северные регионы сама природа: пенсионеры стараются уехать из этих регионов и тем самым перекладывают расходы на содержание этой очень дорогой группы населения на другие регионы. Иркутская область в этом вопросе оказалась в самом центре: у нас нет ярко выраженной политики сокращения расходов ни по одной из этих важных статей. Оно и понятно — на ЖКХ не сэкономить, да и пенсионеры от нас никуда не денутся.

Дефицит бюджета имеется в 60 процентах регионов (то есть в 48 из 83). У 11 регионов дефицит превысил 10 процентов, Иркутская область держится скромно — три процента. Долг к собственным доходам тоже небольшой, в отличие, например, от Чечни, где население дало «Единой России» «146 процентов» голосов, а долг бюджета составляет 100 процентов доходов.

— От децентрализации выигрывают только очень сильные и сильные регионы, — заявила Наталья Зубаревич. — В развитых регионах проживают менее 10 процентов населения, еще 13 процентов — в относительно развитых. Иркутская область как раз на грани между относительно развитыми и середняками. Этим регионам, где живут 63 процента населения, деньги надо давать, иначе темнота, голод и крах цивилизации. Совсем аутсайдеры — это 14 процентов населения. Москвой может управлять хоть Лужков, хоть Собянин — этот город вытянет все. У вас качество элит критически важно: можно выплыть, а можно угробить все проблемы.

Немаловажный вывод из последних десяти лет истории страны — межрегиональное неравенство снижалось. Если сравнивать безработицу, уровень зарплаты, доходы и так далее, то сверхцентрализация последних десяти лет добилась заметного снижения регионального неравенства, перераспределение позволило чуть-чуть приподнять самые отсталые и бедные регионы. Явным минусом централизации является непомерно большое количество чиновников — федеральные ведомства своих не сократят, регионы могли бы на этом экономить.

 

Если выборы вернутся

Возникает важный вопрос: как оценить качество региональных элит, можно ли спрогнозировать будущее этих регионов в случае большей или меньшей децентрализации? Оценивать по федеральным рейтингам,  любым, по мнению Натальи Зубаревич, нельзя. Все они лживы, и это можно доказать на конкретных примерах. Нельзя оценивать и по последним десяти годам: это были годы без выборов, когда практически везде воцарились «серые мыши», вся ценность которых состоит исключительно в исправном выполнении команд сверху. На следующем электоральном цикле во власть пойдет бизнес, то есть Россия вернется к ситуации 2003 года и начнется соревнование разных финансово-промышленных групп.

— Бизнес снова начнет играть в политику, потому что в стране нет других подготовленных управленцев, — считает Наталья Зубаревич. — Он будет менее наглым, потому что это будет региональный бизнес, получивший и переживший много важных политических уроков.

Качество человеческого капитала таково, что быстрого роста не будет: люди инертны, недоверие высоко, люди стремятся выживать, а не расти. Чиновники в среднем классе составляют 50 процентов. К 2020 году подрастут дети, рожденные в 1990-е годы, и их будет мало, на треть меньше, чем в поколении, выходившем в 2011 году на акции протеста. Резко вырастет эмиграция — и препятствовать ей никто не будет, это не нужно ни федеральным, ни региональным властям. Доля людей с современными ценностями за пределами Москвы и Санкт-Петербурга низка, немного выделяются лишь Екатеринбург и Новосибирск — из-за этого модернизации не будет за пределами этих городов.

— У этих людей высокая способность к самоорганизации, — пояснила Наталья Зубаревич, — но их мало и больше уже не станет. Мобильности межрегиональной тоже не будет, сейчас она ниже, чем была в СССР.

 


Хорошим губернатором сейчас считается тот, кто смог пройти десять дверей в Минфине, еще полсотни в других министерствах и смог выбить региону по максимуму, — пояснила Наталья Зубаревич. — Но если эта схема не будет сломана, то ничего хорошего нас не ждет. Суть проблемы в том, что в стране нужно создать нормальную распределительную систему.
 
 

Дальше? Поживем — увидим

Против модернизации страны и демографический фактор: треть городов с населением свыше 100 тысяч человек теряют население и из-за демографического фактора, и из-за миграции. Есть значительная часть городов, где уже более 30 процентов населения — старше пенсионного возраста, и тут тоже ничего ждать не стоит (Иркутск, Братск и Ангарск, по счастью, не из их числа). С другой стороны, пенсионеры не воспринимаются как протестный потенциал. Как, впрочем, и города с большим количеством людей, где преобладают рабочие, — им достаточно иметь работу и зарплату, и никакого протеста не будет. Иркутск уже деиндустриализированный город, Ангарск и Братск пока еще промышленные центры. Душевые инвестиции в Братск были довольно велики, но это были вложения в промышленность, а не в город; в Ангарск вкладывали так мало, что не стоило и говорить; Иркутск, как всегда, середняк, и это были именно вложения в город — по крайней мере, так считает Наталья Зубаревич. Иркутск становится центром сервисной экономики (образование, туризм и так далее), но только потому, что альтернативы такому развитию нет. По вводу жилья лидируют 13 городов Подмосковья — тут все понятно. Иркутск вроде бы вводит много (даже на российском уровне), но никто не учитывает, сколько квартир пустует.

Децентрализация, по мнению Натальи Зубаревич, должна пройти в два шага: центр — регионы, регионы — муниципалитеты. Любая другая схема уничтожает шанс для движения вперед, потому что лишает самостоятельности города. Если децентрализация произойдет, выиграют региональные центры и города нефтегазовых регионов (то есть Иркутск выиграет однозначно), проиграют — нестоличные и менее крупные города (у Братска шансы есть, у Ангарска — только в агломерации с Иркутском).

— Выбор будет очень тяжелым, и мы к нему, по-моему, не готовы, — констатировала Наталья Зубаревич. — Бизнес будет против, ему централизация выгодна.

Выбирать нужно будет, имея в виду плюсы и минусы децентрализации. Плюсы — выиграют регионы и города, которые в итоге ускорят экономический рост всей страны; рост конкуренции за людей заставит улучшать институты; будет меньше затратных проектов вроде зимней Олимпиады и чемпионата мира по футболу. Минусы — вырастет неравенство; возникнет «мозаика» из «ханств» и «феодальных княжеств». Власть срастется с региональным бизнесом; федеральная политика будет очень сложной, и потребуется создавать механизмы согласования интересов.

— В этой политической системе, при данном политическом режиме политической воли для децентрализации нет, — констатировала Наталья Зубаревич. — Дальше? Поживем — увидим.

Борис  Самойлов, «Байкальские вести»


Поделитесь новостью с друзьями:

Комментарии