Двадцать лет назад

Заслуженный юрист России, иркутянин Юрий Курин
вспоминает историю создания Конституции РФ

На прошлой неделе с лекцией об истории подготовки Конституции Российской Федерации перед студентами исторического факультета Иркутского государственного университета выступил президент регионального фонда по сохранению памяти и развитию наследия первого губернатора Иркутской области Ю.А.Ножикова, доктор юридических наук Ю.Г.Курин. Сокращенная запись его выступления предлагается вниманию читателей. Вначале лектор остановился на атмосфере, царившей в стране:

Народное вече 93-го

— Что тогда показывали по телевизору? С утра до вечера показывали страсти, которые ответственному гражданину наблюдать было очень тревожно. Идут заседания съездов народных депутатов РСФСР. Депутаты бесконечно голосуют за отставку Ельцина, за роспуск правительства, за изменение Конституции. На следующий день показывают заседание президентской администрации, где президент обсуждает со своими ближайшими советниками и министрами, что делать с этим Верховным Советом. Обсуждение проходит в противоположном режиме: распустить, прекратить. К весне 1993 года ситуация стала зловещей, и это не могло кончиться нормально, если бы политики, юристы, управленцы не смогли найти какой-то выход.

После апрельского референдума 93-го года, который подтвердил юридические результаты голосования по легитимности позиции президента Ельцина, была воспринята такая идея: организация Конституционного совещания РФ. К тому времени было понятно, что съезд народных депутатов как высший орган представительной власти новую Конституцию не примет. Противостояние Ельцина и Хасбулатова достигло неимоверной остроты. Обе стороны, прежде всего администрация президента, стали искать политические пути выхода из этого кризиса. В нашей ситуации созыв Учредительного собрания был невозможен, потому что соревновались две параллельные ветви власти (абсолютно противоположные и не взаимодействующие между собой): представительная и исполнительная. Каждая из них опиралась на определенные статьи Конституции, и каждая из них могла считать себя доминирующей.

Вот тогда в целях поиска гражданского мира и согласия, недопущения политических кризисов и гражданской войны была выдвинута идея проведения Конституционного совещания. Его участниками должны были стать представители всех федеральных органов власти — Верховного Совета, правительства, министерств, ведомств, комитетов — федеральных политических партий, бизнес-сообщества. Кроме того, предоставлялось право делегировать участников и региональным органам власти, и профсоюзам. Была поставлена задача собрать как бы народное вече, которое должно было бы обсудить ситуацию и найти выход из кризиса: какую Конституцию разработать и принять.

Бомбы для республики

Кроме политических проблем было противостояние в связи с экономическими интересами. Те, кто разделял коммунистическую идеологию, считали, что довлеющей формой собственности должна быть государственная. Носители буржуазной экономической концепции выступали за то, чтобы как можно больше было частного сектора и меньше государственного. Уже шла приватизация, но проводилась она как-то нелегитимно: на основании указов президента, а не на основании законов страны. Один уровень власти это признавал, другой не признавал. К этому добавлялась страшная опасность разделения страны по национальному признаку, потому что РСФСР была построена по национально-территориальному признаку. Области, края и республики имели разный государственно-правовой статус. Республики имели право формировать свой парламент, принимать свои законы, устанавливать свои налоги, формировать собственный бюджет. Их представители обязательно должны быть делегированы в центральные органы РФ. А края и области таких прав не имели. Это порождало некую второсортность территорий, на которых проживало преимущественно русскоязычное население.

К тому времени в республиках Северного Кавказа уже была очень напряженная ситуация, а над Чечней федеральная власть вообще потеряла контроль. Вспыхивали межнациональные конфликты. Первые секретари ЦК компартий союзных республик стали президентами. Они постоянно заявляли о стремлении к полной автономии от России, и эти амбиции в определенном смысле были разумными, потому что федеральная власть была устроена нерационально, незаконно неконституционно. И поэтому, когда президент какой-либо республики, например Татарстана, заявлял о том, что она выйдет из состава РФ, перестанет отправлять налоги в федеральный бюджет, перестанет исполнять требования Минобороны (не будет отправлять молодых людей служить за пределы республики), это было страшно. Это могло привести к разрушению России как государства.

В это время очень активно велась политическая дискуссия на тему: что такое Россия? Является ли Россия государством, которое представители разных народов когда-то создали на основе доброго согласия и доброй воли? Или это государство прирастало за счет агрессии, за счет аннексии территорий и присоединения их к себе насильственным путем. Вроде бы историческая проблема, но из нее вытекал практический вопрос: имеет ли территория, присоединенная насильственным путем, право на выход из состава РФ? Башкирия, Татария, Удмуртия ставили этот вопрос и утверждали, что имеют право на свободный выход. А остаться в составе России они могут только тогда, когда им предложат условия, удовлетворяющие их национальным интересам.

Кроме этого была и проблема экономического неравенства. Республики в составе СССР жили лучше, чем края и области. Там существовало свое природоохранное и бюджетное законодательство. Мешанина из всех этих проблем и привела к тому, что в 93-м году страна встала перед выбором: либо она погружается в пучину, в хаос, в гражданскую войну, либо будет найден какой-то выход — например, в форме Конституционного совещания.

Сцены в Мраморном зале

Конечно, когда президент Ельцин взял на себя формирование состава Конституционного совещания, он стал выполнять функции, не свойственные главе исполнительной власти. Но надо было находить какой-то выход. Поэтому было сказано: все, кто хочет избежать гражданской войны, приезжайте в Кремль, начинайте работать. Срок дается два месяца, затем страна будет обсуждать новую Конституцию.

Ельцин, формируя состав представителей субъектов России, поступил разумно: не стал поддаваться на шантаж со стороны республик, которые требовали, чтобы от них было больше представителей, чтобы их голоса были весомей. Ельцин от каждой области, края, республики предложил делегировать по четыре человека. Это внушало нам надежду на то, что государственно-правовой статус субъектов федерации будет выравнен.

От Иркутской области участниками Конституционного совещания стали председатель Совета народных депутатов В.В.Игнатенко, глава администрации области Ю.А.Ножиков, я, бывший тогда одним из его заместителей, и С.И.Шишкин, заведующий кафедрой государственного права юридического факультета ИГУ.

Мы прибыли в Москву. Совещание проходило в Мраморном зале Кремля. Работа была очень интенсивной. Было представлено два проекта Конституции: один назывался президентским проектом, другой парламентским (он был выработан Верховным Советом). На первом заседании, которое должно было задать тон всей последующей работе, произошел эпизод, который многих насторожил. В соответствии с представленным регламентом после выступления Ельцина должен был выступать председатель правительства Черномырдин. Все ждали, как поведет себя та часть власти, которая представляла собой архаичное, отживающее, мешающее двигаться вперед — в виде Верховного Совета во главе с Хасбулатовым. Было очень важно для обеспечения гражданского мира, консенсуса и максимального учета всех мнений, чтобы представители Верховного Совета подчинились регламенту работы.

Председателю Верховного Совета не было предложено место в президиуме. И после выступления президента, который задал тон дискуссии, из зала поднялся Хасбулатов. Его, руководителя парламента, не пустили на трибуну: охрана грубой физической силой воспрепятствовала его движению к трибуне, и он вышел из зала. Следом ушли некоторые члены Верховного Совета. Одного из депутатов охранники подняли за руки-за ноги и вынесли из зала. Это было, конечно, очень зловеще. Тем не менее день мы проработали, а потом все были разделены на комитеты и секции.

Юристы понимают, что они лишь оформители чужой воли, которую всегда проявляют политики и которую юристы должны грамотно прописать. Мы, находясь в составе комитетов, должны были понимать волю политиков и  адекватно ее оформлять.

На проект Конституции, который мы обсуждали, поступило 1200 поправок. Мы должны были каждую поправку, во-первых, осмыслить, во-вторых, провести по ней дискуссию, а затем голосование — и либо отклонить ее, либо принять, либо изменить и каким-то образом инкорпорировать в текст.

Все представители республик настаивали на включении в текст Конституции права на выход из состава РФ. Мне приходилось много дней дискутировать и демонстрировать федеративный договор — очень важный юридический документ. На совещании проявилось стремление представить Россию не государством, исторически сложившимся, а неким новым образованием. Будто бы не было тысячелетней истории России, все считается с нуля, создается новое государство, переоценивается все, что было. Многие вещи, которые надо было бы инкорпорировать в Конституцию, туда не вошли. Зато вошли декларативные заявления, например, о том, что Россия — это социальное государство.

Остался один вариант

На пленарном заседании Конституционного совещания текст Конституции был утвержден. Что дальше? Либо нужно было принимать ее на Съезде народных депутатов, либо создать специальный орган с очень ограниченной компетенцией — Учредительное собрание, либо организовать всенародное голосование.

Первый путь был абсолютно тупиковым: Съезд никогда не принял бы эту Конституцию. Хорошо бы, если бы проблемы решались в политических и юридических дискуссиях. Но в итоге ситуация решилась в октябре 93-го года. Произошел кризис, в результате которого была применена военная сила, и деятельность Верховного Совета была прекращена. Оставался единственный путь: вынести Конституцию на референдум.

Понятно, что когда такой сложный и объемный документ выносят на референдум и это происходит по всей стране в один день, то в этом есть элемент формализма. Люди так устроены: они интересуются тем, что их непосредственно касается. А когда речь идет о государственном устройстве, то это большого интереса не вызывает.

Конечно, было бы гораздо цивилизованней, репрезентативней и, самое главное, результативней для дальнейшего движения страны, если бы у нас было созвано Учредительное собрание. Это было бы легитимнее, и меньше было бы политических распрей. Но когда в начале октября Белый дом был расстрелян, Верховный Совет прекратил свою деятельность, у президента не оставалось другого выхода, как вынести проект Конституции на всенародное голосование.

Чем я горжусь? Во-первых, горжусь тем, что не было гражданской войны в полном смысле этого слова. Была война между представительной и исполнительной властью. Во-вторых, тем, что локальные конфликты на территории России так и остались локальными, не перерастая в глобальные. В-третьих, тем, что многие вещи до сих пор играют позитивную роль.

Есть вещи, которые нельзя занести в актив. Я все время был активным сторонником того, чтобы судьи Российской Федерации назначались президентом страны. Мне казалось, что это правильно. Нельзя, чтобы судей любого уровня назначала местная власть, поскольку судья оказывается в зависимости от нее. Но прошло двадцать лет, и я вижу, что происходит в судебных органах, и думаю, что мы допустили ошибку. Мы тогда отрицали советский опыт, когда районные судьи избирались населением, но такая система действует и в других странах. К чему привело назначение судей указом президента? Во-первых, эти вопросы решаются очень долго. Чтобы заполнить существующую в суде вакансию, нужно примерно год. А в течение этого года дела рассматриваются формально, поверхностно и безответственно.

Если с позиций сегодняшнего дня оценивать содержание Конституции, то, конечно, можно критиковать ее текст, и критиковать справедливо. Скажем, декларативным является раздел по экономическим основам устройства страны. Разработчикам новой Конституции не удалось жестко провести требования по обязательности наличия конкуренции. Если бы это было зафиксировано, то государство выполняло бы минимум функций в экономике: только то, что не может осилить частный бизнес. Это, как мы знаем, не сделано. До сих пор государственная собственность огромна: мы сегодня видим это на примере неэффективной деятельности государственных корпораций. То есть жизнь нынешней России в значительной степени развивается не по тому сценарию, который был задуман разработчиками Конституции.

Записал Вячеслав Смирнов, «Байкальские вести».

На фото: Принятию нынешней Конституции предшествовала стрельба из танков
по зданию Верховного Совета