Муниципальная революция

Реформа местного самоуправления, запланированная на 2014 год, вызывает много вопрос и у юристов, и у тех, кого закон касается в первую очередь, — работников муниципальных органов власти.

Закон, создающий проблемы

В рамках научной конференции политологов и историков, проведенной 17 апреля историческим факультетом Иркутского государственного университета и клубом молодых ученых «Альянс», состоялась двухчасовая дискуссия о моделях местного самоуправления — действующей, предложенной в новом законопроекте и той, которую хотели видеть сами муниципалитеты. Дискуссия получилась оживленной, в сдержанно-пессимистическом тоне — трудно было даже поверить, что столько споров может вызвать текст объемом в семь страниц.

Максимум информации участники встречи почерпнули из выступления директора «Института законодательства и правовой информации имени М.М.Сперанского» Алексея Петрова. Как и все юристы, комментирующие законопроект, Алексей Петров относился к нему как к данности: федеральный законодатель решил изменить правила работ, так будем же исполнять новый закон. Однако есть вопросы, ответить на которые с имеющимся на местном уровне объемом информации нельзя. Например, в первом чтении законопроект был принят 15 апреля, месяц дан на внесение поправок, а чтобы успеть объявить выборы по новым правилам в Иркутске и Братске, нужно принять федеральный закон до 1 июня, внести поправки в областное законодательство до 25 июня. И только тогда (но не позже!) объявлять дату новых выборов. Алексей Петров назвал такой режим законотворчества «сверхбыстрым» и выразил надежду, что этого все-таки не случится.

Принятие законопроекта в предложенном варианте ведет, по оценке Алексея Петрова, к ликвидации местного самоуправления на районном уровне (дума будет состоять из депутатов дум нижнего уровня, исполнительная власть будет назначена конкурсной комиссией) и выхолащиванию самого принципа местного самоуправления. Пока в законопроекте нет многих важных переходных норм, да и профильный комитет Государственной думы высказался против ряда принципиальных положений закона. Высказался в свойственной депутатам осторожной манере, но сам факт, что даже в месте, не предназначенном для дискуссий, возникли сомнения, говорит о крайней сырости закона.

Есть и сомнения в необходимости формировать районные думы на основе принципа равного представительства от каждой думы поселения, вне зависимости от численности жителей. В ставшем уже классическим примере Ангарского района получается так: если оставить принцип равного представительства в зависимости от количества жителей, то город Ангарск получит  90 процентов депутатских мест, Мегет, например, 5 процентов и все остальные поселения в сумме остальные 5 процентов. Разумеется, все решения будут приниматься в пользу Ангарска. Есть предложение распределить места поровну, скажем, по 3—5 депутатов от думы поселения, но и в этом случае получается абсурд: Ангарск дает те же самые 90 процентов поступлений в бюджет, и депутаты от мелких поселков, пользуясь численным большинством, смогут попросту перекачивать средства на свои нужды, игнорируя проблемы города. Разумеется, это самый крайний вариант, но, глядя на происходящее в Ангарске сейчас, можно даже не сомневаться — будет реализован самый странный, самый абсурдный сценарий из всех возможных.

Денежки любят счет

По мнению Алексея Петрова, трудности в реализации нового формата местного самоуправления могут возникнуть там, где сейчас нет городских округов,  а по новому закону создавать их придется. Никто не отменял и требование финансовой обеспеченности: новый муниципальный район должен иметь достаточно средств, чтобы решать вопросы местного значения в сфере градостроительства. В некоторых городах, как, например, в Иркутске, административное деление на районы не совпадает с делением на городские округа и есть как минимум два варианта организации новых районов — их может быть четыре или пять. В областных структурах зреет предложение ограничиться вообще двумя районами — левый и правый берег Ангары. Очевидный плюс такого решения — чем крупнее район, тем лучше его финансовое положение.

Есть и еще ряд требований, выполнение которых может столкнуться с определенными трудностями. Не должно быть никаких островков одного района внутри другого. Район в целом должен быть обеспечен всей инфраструктурой, необходимой для полноценной работы. Не должно быть районов слишком слабых и слишком сильных, численность населения должна быть примерно одинаковой. Преобразование округов можно производить только с согласия жителей, но никакого механизма выяснения этого согласия в стране нет. Юристы же отмечают, что это критерий хоть и формальный, но обязательный, без него никакое решение об изменении границ нельзя признать законным.

— Главная подоплека реформы — удаленность власти от населения, — отметил Алексей Петров. — У нас в стране есть городские районы, которые по населению больше, чем целые субъекты федерации.

Напрашивающийся ответ в виде увеличения числа дум, пропорционального ему увеличения количества депутатов и введение принципа делегирования части депутатов в вышестоящий орган, по мнению Алексея Петрова, возвращает страну к некому новому изданию советской власти. Тогда городской совет Иркутска, например, состоял из 150 человек, что, конечно, приближало депутата к народу, но, с другой стороны, сильно подрывало вес одного депутата. При этом выборы депутатов будут только по мажоритарной системе (то есть партийных списков не предусмотрено), и лишь в некоторых местах предполагается введение многомандатных округов с рейтинговым голосованием. Эта версия выборов снимала бы часть вопросов по выборам делегатов в думу верхнего уровня — туда автоматически проходили бы люди с самым высоким рейтингом. Предполагается, что в таких обстоятельствах политтехнологам делать почти нечего — если избиратели знают кандидата лично, грязные и, говоря шире, изощренные технологии уже не работают.

Если федеральное правительство будет настаивать на введении новой системы выборов уже в текущем году для предстоящих выборов, то в Иркутске неизвестно кто в течение нескольких недель (если не дней) должен будет определить границы округов и поделить между ними собственность и налогооблагаемую базу. Как это будет происходить, неизвестно, но юристы над проблемой думают.
 

Против законопроекта, что примечательно, выступает федеральное Министерство финансов. Исходят при этом из простой мысли: сити-менеджер и председатель думы никогда не будут работать, имея один на двоих аппарат, так что увеличение числа сити-менеджеров с нуля до пяти-шести обязательно повлечет за собой огромные финансовые расходы как на создание, так и на функционирование системы. И еще дай бог, чтобы она вообще начала работать, потому что если федеральное правительство будет настаивать на введении новой системы выборов уже в текущем году для предстоящих выборов, то в Иркутске неизвестно кто в течение нескольких недель (если не дней) должен будет определить границы округов и поделить между ними собственность и налогооблагаемую базу. Как это будет происходить, неизвестно, но юристы над проблемой думают.

Как и над проблемой неустойчивой легитимности: вполне вероятно (как показывает опыт сразу нескольких муниципальных образований области), что одна или несколько дум низшего уровня будут распущены — в этом случае дума района, на которую теперь завязано слишком много всего, автоматически теряет кворум. Что делать в этой ситуации, законопроект, принятый Госдумой, пока не говорит.

Закон, внесенный не вовремя

Представитель регионального отделения партии «Демократический выбор» Сергей Беспалов предложил подумать не столько над текстом закона, сколько над временем, в которое он внесен. Человечество знает бесконечное множество различных систем управления, полярными полюсами в этом множестве может считаться условная Северная Корея с ее наследственной диктатурой и столь же условная Швейцария, где работу законодательных органов давно уже заменили системой почти непрерывных референдумов — в некоторых кантонах, утверждают очевидцы, референдумы проводятся практически каждую неделю. Преимущества есть у обоих вариантов. В первом случае законодательство не меняется много десятилетий подряд, зато во втором если уж граждане приняли решение запретить строительство мечетей, то претензии предъявить некому — нельзя даже заикнуться, что народ неправ.

Граждане, по мнению Сергея Беспалова, начинают интересоваться политикой вообще и проблемами местного самоуправления в частности в тех случаях, если они недовольны своим экономическим положением. На примере нашей страны можно сказать, что этот тезис в целом верен: никогда выборы в местные органы власти не вызывали такого ажиотажа, как в 1988—1993 годах. Особенность современного положения России состоит в том, что благодаря постоянной смене правил игры у высшего эшелона власти фактически нет конкурентов. Олигархи, которые могли составить конкуренцию даже на президентских выборах, были «стерты» «делом ЮКОСа», затем через систему назначения точно так же уничтожили потенциальных конкурентов из числа губернаторов регионов.

Пока в законопроекте нет многих важных переходных норм, да и профильный комитет Государственной думы высказался против ряда принципиальных положений закона. Высказался в свойственной депутатам осторожной манере, но сам факт, что даже в месте, не предназначенном для дискуссий, возникли сомнения, говорит о крайней сырости закона.
 

Теперь из всех органов власти граждане напрямую выбирают только президента (казалось бы, еще и депутатов Законодательного собрания, но если вспомнить историю с передачей мандатов даже из одного округа в другой, становится понятно, что и тут есть ограничения). И это, в общем-то, небезопасно. В том случае, если система начинает давать сбой, никто не станет защищать регионального — а теперь еще и районного руководителя, потому что он для населения, по большому счету, никто. До конца нынешнего срока полномочий действующего президента система может поменяться еще не раз, под действием каких факторов и в какую сторону, неизвестно.  Граждане все меньше доверяют непонятной им схеме выборов и все реже ходят на выборы. А это такая привычка, к которой трудно привыкают.

Принявшие участие в дискуссии бывшие и действующие представители органов местного самоуправления — бывший депутат Шелеховской районной думы Лариса Казакова, бывший депутат думы Ангарского муниципального образования (АМО) Вячеслав Иванец и другие — сосредоточились в основном на кадровой проблеме. Вячеслав Иванец поведал о тяжкой войне думы АМО с сити-менеджером, многие решения которого депутатам приходилось отменять через суд как откровенно незаконные. Лариса Казакова задала риторический вопрос: почему кто-то решил, что вот сейчас в сити-менеджеры пойдут профессионалы, если система существует достаточно давно, но достойных специалистов в ней не оказалось? Если вспомнить практику Ангарска, Усолья-Сибирского и Братска, то главным содержанием деятельности сити-менеджеров оказался бесконечный конфликт с мэром и депутатами. Что должно случиться, чтобы новые назначенцы начали работать, никто сейчас не знает, но штатные оптимисты в это верят.

Борис Самойлов, «Байкальские вести».

На фото: Сити-менеджеры Антон Медко (Ангарский район),
Елена Гольцварт (Братск) и Александр Рожаловский (Усолье-Сибирское)
втянулись в конфликты с местными депутатами