Общественно-политическая газета Иркутской области
Выходит по понедельникам

Тогда, весной 94-го…

02 апреля, 2019

 

Четверть века назад были сформированы нынешние основы государственного устройства Иркутской области

Исполнилось 25 лет государственно-правовым и муниципальным реформам в нашем регионе. Можно с полным основанием утверждать, что 27 марта 1994 года начался отсчет новейшей (современной) истории Иркутской области. Тогда были проведены выборы, на которых избиратели одобрили основные положения будущего Устава (Основного Закона Иркутской области), избрали губернатора, Законодательное собрание, мэров и думы городов, районов, поселков и сел. Была сформирована та система власти, основы которой в целом сохраняются и сегодня. Даже не вдаваясь в содержание этого политико-правового процесса, только по обилию появившихся тогда новых терминов (Устав, губернатор, Законодательное собрание, мэры и думы) понимаешь, какие значительные новеллы произошли. Вместо демонтированной ранее партийно-советской системы власти была создана принципиально иная.

Как один из активных участников этих процессов, расскажу, как этот процесс происходил, какие результаты мы имеем сейчас и какие проблемы надо решать в дальнейшем. Убежден, что эта тема заслуживает пристального внимания политиков, управленцев, юристов, экономистов, общественных деятелей и просто жителей области. Ведь правильно устроенная власть способствует развитию, а неправильно устроенная тормозит его.

4-1.jpg

Между прошлым и будущим

Безусловно, политическим и административным локомотивом государственного строительства в Иркутской области, руководителем, глубоко вникавшим в законотворчество, был Юрий Абрамович Ножиков. Его тревожили возникшие на тот момент проблемы, точнее – целый ворох проблем. Так, в соответствии с указами президента России Б.Н. Ельцина была прекращена деятельность областного Совета народных депутатов. Конечно, Совет фактически являлся лишь ширмой, который формально «штамповал» решения облисполкома, он был чрезмерно велик по численности – более 250 депутатов, причем ни один не работал в Совете освобожденно, на профессиональной основе (лишь в последнем, «перестроечном», созыве было сделано исключение для председателя, его заместителя и еще нескольких депутатов). Совет не имел собственного аппарата. Практически все решения он принимал единогласно. Перед каждой сессией «нерушимый блок коммунистов и беспартийных» договаривался о том, как он «проштампует» все проекты решений, подготовленные облисполкомом.

Грубейшим образом нарушался провозглашенный к тому времени принцип разделения властей. Многие руководители исполнительных органов власти и даже председатель облисполкома были одновременно депутатами. В то же время в состав исполнительных органов входили депутаты областного Совета. Многие депутаты областного Совета были председателями горисполкомов, райисполкомов, то есть работали в исполнительной ветви власти. Депутатами были даже прокуроры и судьи, а ведь они должны были осуществлять юридический контроль за деятельностью депутатов и чиновников.

Компетенция областного Совета была мизерной в отличие от Верховных Советов республик, в том числе и автономных. Например, наш Совет не имел права принимать региональные законы.

Изложенное в совокупности приводило к тому, что ранее действовавшие и избираемые на безальтернативной основе Советы были карикатурными, абсолютно неэффективными органами. Это всегда вызывало резкое неприятие со стороны Ю.А. Ножикова. Он поставил задачу радикально реформировать представительный орган областной власти. При этом главной целью ставилось расширение компетенции, сокращение явно избыточной численности, предоставление депутатам права работать на профессиональной основе, существенное расширение полномочий представительной власти, введение для области права принятия собственных законов, проведения депутатских слушаний и расследований.

Парадоксально, но ведущим идеологом возрастания роли депутатов был глава исполнительной власти Ю.А. Ножиков. Не скрою, что такую его позицию разделяли далеко не все. Даже некоторые из его заместителей были против такой реформы, пытались убедить Ножикова, что период отсутствия представительного органа власти надо не сокращать, а, наоборот, как можно дольше растянуть во времени, а главное – оставить представительный орган по-прежнему символическим. Эти настойчивые предложения Юрий Абрамович решительно отвергал. Своим оппонентам (а они были даже в ближайшем окружении) он жестко отвечал: «Вы хотите управлять областью, делить бюджет, приватизировать собственность. А что, при этом у нас не будет ошибок и злоупотреблений, за которые отвечать потом буду я один? Нет, депутатский контроль должен быть всегда!». Он отвергал и предложения не заботиться о трудоустройстве бывших руководителей и сотрудников областного Совета. Лично контролировал, чтобы все квалифицированные депутаты не остались без работы. Сам выступил инициатором создания на переходный период малого Совета и его контрольной комиссии.

На главном направлении  

В существенном реформировании нуждался и исполнительный орган власти региона. Ранее он был коллегиальным, полупрофессиональным и именовался облисполкомом. В советский период он служил инструментом для исполнения хозяйственных и социальных решений обкома КПСС. Надо было создавать совершенно другую исполнительную власть. Руководящая роль КПСС была отменена, нарождалась многопартийность, исполнительная власть должна была стать единоличной, ее главу следовало избирать населением напрямую, а не Законодательным собранием, в котором большую роль должны были получить будущие партийные фракции.

Примерно такие же реформы следовало провести и на районном, городском, поселковом, сельском уровнях. Там ситуация была еще хуже. Подготовка реформ велась с конца 80-х годов, а их кульминацией стал воскресный день 27 марта 1994 года. Под руководством Ножикова мы намеренно инициировали внутри области длительную и широкую общественно-политическую дискуссию по этим вопросам. На телевидении, радио, в газетах были организованы специальные циклы передач и статей, а в числе журналистов, внесших наибольший вклад в раскрытие темы, назову Ю.М. Багаева, О.Л. Баталину, В.Г. Почекунина, Ю.В. Пронина. Руководящие лица администрации и малого Совета области, а также ученые систематически выезжали на территорию и выступали в различных аудиториях с разъяснением того, что планируется осуществить. Эти темы обсуждались на различных площадках предприятий, политических партий, профсоюзных и общественных организаций, в творческих союзах. Сформировалась группа юристов, которая готовила, экспертировала, редактировала, комментировала и пропагандировала тексты будущего Устава области, законов и других актов. Ножиков поддержал инициативу председателя областного Совета В.В. Игнатенко по созданию специального Института регионального законодательства.

Мы привлекли лучших юристов, которые родились, выросли и получили образование в Иркутске, а затем оказались в других регионах. Чтобы вернуть их на «малую родину», им выделялись квартиры, организовывались командировки в другие, более передовые в государственно-правовом отношении субъекты федерации (Москва, Татарстан, Нижегородская, Свердловская области) и за рубеж. Костяк этой группы составляли В.В. Игнатенко, руководители института Н.А. Власенко, С.В. Никитин, помощник представителя президента РФ по Иркутской области В.Г. Татарников, председатель облизбиркома А.А. Савинок, депутат Государственной думы РФ профессор С.С. Босхолов и автор этих строк. Большой вклад в эту работу внесли депутаты Государственной думы от Иркутской области Ю.М. Тен и В.Б. Шуба.

4-2.jpg

Чувство сопричастности

Все, что рождалось в качестве законодательной и организационной основы реформ внутри области, требовало аккуратного, но настойчивого согласования с авторитетными политиками, федеральными органами власти, научными учреждениями. Указанная группа юристов постоянно выезжала в Москву, предварительно представляя на согласование, отзывы или даже экспертизу подготовленные нами документы. Нас быстро узнали в федеральных органах власти – администрации президента РФ, Конституционном суде, Центральной избирательной комиссии, Государственной думе, Совете федерации, правительстве, Министерстве юстиции РФ и других ведомствах.

Я вспоминаю те годы как время тяжелой, но очень интересной работы, получения новых знаний, расширения кругозора, знакомств с яркими личностями в разных сферах, но прежде всего в сфере политики и юриспруденции. Объем работы, ее масштаб и сложность были так велики, что я предложил Ю.А. Ножикову существенно разгрузить меня, введя ему дополнительно должность еще одного заместителя по взаимодействию с правоохранительными органами, и порекомендовал на эту должность руководителя пенитенциарной системы области В.В. Баландина. Для информационно-разъяснительной работы по подготовке и проведению реформ я предложил создать специальный комитет, на роль руководителя которого порекомендовал профессора-историка Л.М. Дамешека. Его заместителем стал известный и авторитетный журналист В.В. Ходий. Нашей задачей было на фоне общероссийской политической апатии вызвать интерес к этим региональным реформам, выборам и другим политическим процессам у максимального числа жителей Иркутской области, дать им возможность испытать чувство сопричастности к рождению новой схемы устройства областной и местной власти и жизни.

Решение этих задач облегчалось успешным решением двух предшествующих задач. Во-первых, это участие представителей иркутской власти в создании новой Конституции, провозгласившей равенство субъектов федерации независимо от статуса края, области или республики. Во-вторых, речь об «энергетическом» судебном процессе против президента России в Конституционном суде РФ по «Иркутскэнерго». На этом фундаменте регионального единства и рождалась атмосфера консолидации внутри области, несмотря на господствующие разброд и шатания во многих других регионах. И в этом я вижу огромную заслугу Ю.А. Ножикова. Распад СССР, слом прежней политической и государственной машины, экономические реформы (особенно приватизация), митинги, голодовки на площади перед «серым домом» – все это было, конечно, не лучшим фоном, на котором осуществлялась работа по государственному строительству. По факту к тому времени было ликвидировано союзное и еще не сформировалось российское отраслевое управление через министерства и ведомства. Поэтому роль будущей власти областного и муниципального уровней – Законодательного собрания, губернатора региона, мэров и дум – была исключительно важна. Было важно удержать область в относительно спокойном политическом состоянии и двигаться дальше, что в общем и целом удалось.

Возвращение губернатора

27 марта 1994 года население области проголосовало за одобрение основных положений будущего Устава Иркутской области, работа над которым продолжалась в течение 1993–1994 годов, было избрано Законодательное собрание области из 45 депутатов, мэры городов и районов, городские, районные, сельские и поселковые думы. Уже на старте избирательной кампании Ножиков имел явную фору перед остальными претендентами, а в день голосования получил 78 процентов голосов избирателей. В бюллетене он именовался как глава администрации, но одним из первых решений Законодательного собрания стало постановление «О наименовании высшего должностного лица области». Он стал именоваться губернатором.  В июне состоялась инаугурация, Ножиков вступил в должность губернатора. До сих пор помню волнение, когда водил ручкой по бумаге при первом написании в проекте постановления Законодательного собрания слова «губернатор», возвращенного из истории через 77 лет после отмены.

Анализируя через четверть века те события, оцениваю как положительные следующие результаты. Вместо правового вакуума были заложены основы будущего Устава области. Он закрепил основы региональной государственности, в целом оформил принцип разделения властей, контурно обозначил задачи и полномочия на уровне субъекта. Законодательное собрание области стало постоянно действующим однопалатным представительным органом государственной власти из 45 человек, избираемым на четыре года по мажоритарной системе в одномандатных округах. Председателем Законодательного собрания первого созыва стал Иван Зигмундович Зелент. Область получила возможность принимать законы и этим правом в течение длительного времени эффективно пользовалась. Глава исполнительной власти стал избираться населением, и уже поэтому он автоматически стал более легитимным, чем многочисленные федеральные чиновники. Это была одна из политических и управленческих целей Ю.А. Ножикова и его команды. Таким образом режим ведомственного отраслевого министерского управления существенно ослаблялся и возрастала роль региональной власти.

После Ю.А. Ножикова на должность губернатора Иркутской области был дважды избран Б.А. Говорин, затем согласованы без прямых выборов А.Г. Тишанин, И.Э. Есиповский, Д.Ф. Мезенцев и С.В. Ерощенко, а в 2015 году избран опять на всеобщих выборах С.Г. Левченко.

В поисках золотой середины

Не хочу рисовать только благостную картину того, как все происходило. Были, например, жесткие баталии по вопросу сдержек и противовесов представительной и исполнительной власти. Одни радикалы предлагали ввести почти безусловное «диктаторское» право губернатора на роспуск Законодательного собрания. Другие, напротив, предлагали дать Законодательному собранию безоговорочное «охлократическое» право на импичмент губернатору со стороны депутатов. Слава богу, этих крайностей удалось не допустить.

Были споры и по срокам проведения реформ. Одни предлагали затянуть как можно дольше вакуум власти, другие предлагали провести выборы аврально. Такие споры велись и в нашей инициативной группе. Те из нас, кто был ближе к теории, предлагали более близкие к теоретически чистым подходам: над ними ведь не каплет. Те же, кто работал в реальной власти, были более прагматичными, выступали за динамичный сценарий реформ. В конечном счете между собой мы договорились, и Юрий Абрамович нас поддержал в том, что некоторые из неизбежных проблем (федеральная и региональная правовая основа, некачественная агитация из-за сжатых сроков компании) никогда не перевесят таких важнейших целей, как создание депутатского противовеса исполнительной власти, высокая активность избирателей, экономия бюджета. На решающем этапе вся команда заместителей Ю.А. Ножикова поддержала его точку зрения, причем наиболее активными были В.К. Яковенко, Б.А. Васильев, Ю.А. Кустов. 

Какие я вижу ошибки и перспективы? Сейчас я думаю, что численность Законодательного собрания в 45 депутатов является явно недостаточной. Если 250 депутатов областного Совета было слишком много, то 45 – чересчур мало. С учетом огромной протяженности области столь малая численность депутатов позволяет участвовать в избирательной кампании и получать мандат депутата только тем, у кого есть огромные деньги и административный ресурс. Ясно, что такие депутаты – «денежные мешки» и административные начальники – не сильно заботятся о рядовых избирателях. Убежден, что численность депутатов надо увеличивать, с тем чтобы в такое собрание могли приходить те, кто представляет основную массу избирателей. Нынешнее собрание не может в полной мере представлять миллионы избирателей, контролировать исполнительную власть, в которой работают тысячи руководителей и специалистов. Депутатская деятельность должна стать профессиональной. Тогда местные олигархи потеряют интерес к депутатским мандатам, ведь собственный бизнес для них важнее.

Сейчас аппаратчиков в Законодательном собрании больше, чем депутатов, а сами депутаты редко используют свои права по контролю и расследованиям. Вообще, как мне помнится, эта численность была предложена нами практически по наитию. Мы посмотрели рекомендательный указ президента РФ, ознакомились с опытом других регионов. К сожалению, оказались в стороне от этих разработок экономисты, специалисты по территориальному управлению, социологи и социальные психологи. В тот период времени они вообще уступили место политикам и юристам, что неправильно.  Я объясняю это тем, что экономисты-практики, так называемые крепкие хозяйственники, занимались тогда приватизацией своих предприятий, а специалисты по управлению и социологи оказались просто пассивными. 

Считаю также ошибкой паузу в создании в нашей области Уставного суда. Идея родилась у нас. Она успешно реализована и дает положительные результаты в ряде других субъектов федерации. Надеюсь, и мы рано или поздно к этому вернемся, тем более что в статье 9 действующего Устава Иркутской области этот суд по-прежнему предусмотрен как часть системы государственной власти области.

В исполнительной власти считаю главной проблемой то, что до настоящего времени не до конца разграничена компетенция, зоны ответственности и иерархические отношения между губернатором как высшим должностным лицом области и правительством области как высшим исполнительным органом власти.

Пришли иные времена, или Напоминание от Ножикова

Но самая главная проблема региональной власти существует не внутри области, а в Москве, и началась она в конце 90-х годов вскоре после ухода Ножикова и его команды. В нарушение Конституции 1993 года в стране построено не федеративное, а унитарное государство. Все главные вопросы решает Москва. И круг вопросов, по которым решение может принимать область, очень узок. Очень хочется, чтобы движение вперед, в сторону сохранения и развития федерализма, продолжалось. Правда, это зависит не только от нас.

В целом в России сужается пространство для органов власти субъектов федерации (регионов). Все меньше вопросов, которые мы, избиратели, и руководители области вправе решать самостоятельно. Хочу процитировать слова, которые Юрий Абрамович Ножиков через десять лет после описанных мной реформ, 6 января 2004 года, оставил на подарочном экземпляре Конституции РФ: «Уходят мои время и здоровье. Уходят конкретность тем и условия дискуссии Федерального рабочего конституционного комитета, членом которого я являлся. Об этом я и хочу напомнить». Тем не менее наследие Ю.А. Ножикова в государственном строительстве Иркутской области и в развитии российского федерализма остается актуальным и сегодня, а в будущем, уверен, станет востребованным в полном объеме.

Юрий Курин, заслуженный юрист РФ, в конце 1980-х – середине 1990-х
годов председатель государственно-правового комитета, заместитель главы
администрации Иркутской области, специально для «Байкальских вестей»

Фото Татьяны Глюк, «Байкальские вести».

На фото: Юрий Курин: «Правильно устроенная власть
способствует развитию, а неправильно устроенная тормозит его»;

Юрий Курин (справа) и один из лидеров демократического
движения в Иркутской области начала 1990-х годов Юрий Багаев.
Февраль 2019 года

 

 

Поделитесь новостью с друзьями:

Комментарии